سازمان ملل متحد، گروگان کاخ سفید

العالم- ایران/ سیاسی

علیرضا دلخوش پژوهشگر حقوق بین الملل طی یادداشتی نوشت؛ فعالیت یک سازمان بین المللی در عرصه نظام چندجانبه گرایانه ملل متحد، دارای اقتضائات و لوازمی است که تنها با توسل به این پیش شرطها و لوازم ، سازمانهای بین المللی قادر خواهند بود به وظایف حرفه ای خود و در راس آنها، جلوگیری از تحمیل خواسته های سیاسی کشورهای بزرگ و صاحب نفوذ بر فعالیتهای این سازمانها عمل نمایند و بدون در نظر گرفتن این اقتضائات، هرگونه موفقیت در عملکرد این سازمانها و در راس آنها، سازمان ملل متحد ، در هاله ای از ابهام مایوس کننده قرار خواهد گرفت.

روز پنجشنبه 10 مرداد 1398 ( 1 آگست 2019)، وزارت خزانه داری آمریکا ، نام محمد جواد ظریف وزیر امور خارجه جمهوری اسلامی ایران را در فهرست افراد تحریم‌ شده قرار داد.
با قرارگیری نام افراد در این فهرست، دارایی‌های احتمالی آن‌ها در آمریکا مسدود شده و اتباع آمریکا از داد و ستد مالی با آن‌ها منع میگردند.

هر چند وزیر امور خارجه در واکنش به این اقدام وزارت خزانه داری آمریکا اعلام نمود که خود و خانواده شان هیچ گونه دارایی و حتی حساب بانکی در قلمرو آمریکا ندارند اما این مساله چیزی از اهمیت تحلیل حقوقی اقدام ایالات متحده آمریکا در مورد وزیر امور خارجه یک عضو ملل متحد نمی کاهد.
تحریم ظریف از سوی ایالات متحده آمریکا در حالی صورت گرفت که پیش از این نیز «مایک پمپئو» وزیر خارجه آمریکا، به صراحت از مصاحبه‌های آقای ظریف ابراز خشم کرده و پس از اعلام تحریم علیه وزیر امور خارجه ایران، با انتشار توییتی از این اقدام استقبال نمود.
در بیانیه وزارت خزانه‌داری آمریکا،در خصوص تحریم ظریف به فرمان اجرایی اخیر رئیس‌جمهور آمریکا در ارتباط با دفتر مقام معظم رهبری استناد شده است.
در این بیانیه، ظریف «سخنگوی اصلی رژیم ایران در سرتاسر جهان» توصیف و به استفاده از شبکه‌های اجتماعی برای «پروپاگاندا و نشر اطلاعات غلط» متهم گردیده اند.
با اینکه هنوز ابعاد این اقدام غیرمعمول و متناقض با تعهدات کشور میزبان سازمان ملل متحد در ارائه تسهیلات به نمایندگان اعضای ملل متحد ( شامل اعطای روادید، تسهیلات حین سفر، ملزومات لجستیکی مربوط به ورود و خروج به قلمرو آمریکا) مشخص نشده است اما مایک پمپئو پیش از تصمیم اخیر وزارت خزانه داری آمریکا و در جریان سفر 22 تیرماه وزیر امور خارجه ایران و هیات همراه به نیویورک جهت شرکت در اجلاس شورای اجتماعی و اقتصادی سازمان ملل، اعلام نموده بود که در راستای اجرای تعهدات آمریکا در قبال سازمان ملل در خصوص اعطای روادید به مقامات کشورها برای حضور در نشست‌های این سازمان، با اعطای روادید به آقای ظریف موافقت کرده است اما "تردد او در نیویورک به شدت محدود خواهد بود." پمپئو اعلام کرده بود که "(آقای)ظریف و همراهان او تنها اجازه خواهند داشت بین دفتر مرکزی سازمان ملل و دفتر نمایندگی ایران که شش پلاک آنسوتر قرار دارد و همچنین اقامتگاه سفیر و نماینده دائم ایران در سازمان ملل که در همان نزدیکی است، تردد کنند."

در این زمینه ، طیف گسترده ای از سوالات شامل بدیهی ترین و پایه ای ترین تعهدات کشورها در حفظ صلح و امنیت بین المللی، تعهدات و مسئولیتهای کشورها از منظر حقوق معاهدات و موافقتنامه های بین المللی و مساله نزاکت بین المللی، مطرح می باشد. آیا ایجاد ممانعت از انجام ماموریت نماینده ارشد سیاسی یک عضو ملل متحد، در تباین با رسالت سازمان ملل متحد می باشد؟

رابطه اختیارات حاکمیتی دولت میزبان سازمان ملل متحد با تعهدات این کشور ناشی از منشور ملل متحد و موافقتنامه مقر چیست؟

آیا کارکرد سازمان ملل متحد با اعمال سلیقه سیاسی کشور میزبان در ارائه یا خودداری از ارائه تسهیلات سفر به نمایندگان اعضا ملل متحد، در تباین می باشد؟

برای ورود به بحث، بی مناسبت نیست تا کتابچه نظام بین المللی چندجانبه را کمی ورق زد و به صفحه نخست منشور سازمان ملل نگاهی انداخت؛ منشور ملل متحدی که در تاریخ 26 ژوئن 1945 در سانفرانسیسکو و در پایان کنفرانس ملل متحد در باره تشکیل یک سازمان بین المللی به امضا دول پیروز در جنگ جهانی دوم رسید و بدینگونه سنگ بنای نظام چندجانبه گرایی نوین نهاده شد.

مقدمه منشور اینچنین آغاز می شود:" ما مردم ملل متحد با تصمیم به محفوظ داشتن نسل های آینده از بلای جنگ که دو بار در مدت یک عمر انسانی، افراد بشر را دچار مصائب غیرقابل بیان نموده و با اعلام مجدد ایمان خود به حقوق اساسی بشر و حیثیت و ارزش شخصیت انسانی و به تساوی حقوق مرد و زن و همچنین بین ملت ها اعم از کوچک و بزرگ و ایجاد شرایط لازم برای حفظ عدالت و احترام الزامات ناشی از عهدنامه ها و سایر منابع حقوق بین المللی و کمک به ترقی اجتماعی و شرایط زندگی بهتر با آزادی بیشتر و برای نیل به این هدف ها:

به رفق و مدارا کردن و زیستن در حال صلح با یکدیگر با یک روحیه حسن همجواری و به قبول اصول و ایجاد روش هایی که عدم استفاده از نیروهای مسلح را جز در راه منافع مشترک تضمین نماید و به توسل به وسایل و مجاری بین المللی برای پیشبرد ترقی اقتصادی و اجتماعی تمام ملل مصمم شده ایم که برای تحقق این مقاصد تشریک مساعی نمائیم.

و در نتیجه ، دولتهای متبوع ما توسط نمایندگان خود که در شهر سانفرانسیسکو گردآمده اند و اختیارات تامه آنان ابراز و صحت و اعتبار آن محرز شناخته شده است نسبت به این منشور ملل متحد موافقت حاصل نمودنه اند و بدین وسیله یک سازمان بین المللی که موسوم به ملل متحد خواهد بود تاسیس می نمایند.”

تشکیل سازمان ملل متحد، پس از دو تجربه دردآور و خونین جنگ جهانی، بعنوان انتخاب آخر و جهت گریز از جنگ ، صورت گرفت ، و درست همانگونه که حافظ شیرازی می فرماید، این تصمیم ملتها، نه از سرِ انتخاب، بلکه از سر اضطرار صورت پذیرفت : ما بدین در نه پی حشمت و جاه آمده ایم از بدِ حادثه اینجا به پناه آمده ایم

بند دوم ماده 105 منشور که تسهیلات اعطایی به اعضاء ملل متحد را برای انجام مستقلانه وظایفشان در مقر سازمان ملل به رسمیت شناخته نیز پاسخی به نگرانی سوء استفاده کشور میزبان از اختیارات حاکمیتی خویش، تدوین شده است و جدیت این نگرانی به حدی است که در مقدمه منشور، شرط عضویت کشورها در این سازمان را " امکان" و " اراده" کشورها در قبول تعهدات مندرج در منشور دانسته است.

نظام ملل متحد با چنین آرزوها و اندیشه هایی با استقرار مقر اصلی سازمان ملل متحد در شهر نیویورک، شکل گرفت و رژیم حقوقی ناظر بر مسئولیتها و تعهدات کشور میزبان در قالب "موافقتنامه مقر" در 26 ژوئن 1947 تنظیم گردید.

ماده یازده از فصل چهارم این موافقتنامه به صراحت، تعهدات کشور میزبان در خودداری از ایجاد هرگونه مانعی ( اعم از خودداری از اعطای روادید و یا سایر تسهیلات لازم برای انجام ماموریت) بر سر راه رفت و آمد نمایندگان اعضاء ملل متحد را بیان می دارد.

یادآوری این نکته ضروری است که تعهد کشور مقر به "خودداری از تحمیل هر گونه مانع بر سر راه رفت و آمد و ترانزیت نماینده عضو ملل متحد به/از مقر سازمان ملل" (shall not impose any impediments to transit to or from the headquarters district)، مفهومی گسترده تر از " اعطای روادید" داشته و شامل کلیه تسهیلات لازم برای این تردد ( اعم از تراکنش های مالی، سوخت گیری، دیدار با اشخاص و چهره ها در حاشیه سفر و ...) می باشد.

موافقتنامه مقر همچنین در این زمینه، کشور میزبان را در اجرای ماده 11، از هرگونه اعمال سلیقه ناشی از نوع روابط سیاسی دوجانبه با سایر اعضاء ملل متحد، برحذر داشته است.

در این رابطه حتی قوانین و مقررات داخلی کشور میزبان در خصوص اعطای روادی برای نمایندگان اعضاء ملل متحد، غیرنافذ اعلام شده است.

گستردگی دامنه تعهدات کشور میزبان در اعمال صلاحیت حاکمیتی بر نمایندگان اعضاء ملل متحد به حدی است که حتی در صورت سوء استفاده نماینگان کشورها از مزایا و مصونیتهای اعطا شده و تخطی از مقررات داخلی کشور میزبان، هیچ گونه تصمیمی در مورد این نمایندگان بدون کسب نظر دبیرکل سازمان ملل متحد اتخاذ و اجرا نخواهد گردید. ( بند b قسمت 1 ماده 13 موافقتنامه مقر)

در توضیحات وزارت خزانه داری و وزیر خارجه آمریکا در مورد تصمیم اعلام شده نسبت به وزیر امور خارجه ایران، گفتگوهای ایشان با رسانه ها و تبلیغ سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران، دلیل اصلی تصمیم اعلام شده از سوی مقامات آمریکا در تحریم وزیر خارجه ایران عنوان گردیده است.

این تصمیم و بدتر از آن دلیل اعلام شده برای این تصمیم، یادآور حکایتی است که در صدر اسلام و آن زمان که پیامبر اکرم(ص) در مصاف با مشرکان مکه مشغول دعوت به اسلام بودند، اتفاق افتاده و مشرکان مکه از ترس اثرگذاری دعوت آسمانی پیامبر (ص) بر دل و جان مردم، آنها را ملزم به پوشاندن گوشهایشان با پنبه می نمودند.[1]

تصمیم مقامات آمریکا در تحریم و محدود سازی آمد و شد وزیر امور خارجه آمریکا نیز تکرار همان تاریخ و پژواک همان واهمه هایی است که گمراهان و مستبدان را برآن داشته و می دارد تا به هر وسیله ای مانع رسیدن صدای منطق و پیام صلح دیگران به مخاطبان و رسانه ها شوند.

در اینجا مناسب است تا نگاهی نیز به رویه های سازمان ملل متحد و سایر کشورهایی که به شکلی میزبان دوره ای اجلاس سازمان بین المللی بوده اند، بیافکنیم.

این رویه ها همگی حاکی از خودداری کشور میزبان یک نشست تحت پرچم سازمان ملل متحد از اعمال سلیقه سیاسی در ارائه روادید و تسهیلات ورود نمایندگان اعضای ملل متحد می باشد.

در نوامبر 2009 دولت دانمارک علیرغم اینکه احتمال دستگیری عمرالبشیر بر اساس حکم دیوان کیفری بین المللی وجود داشت، خود را متعهد به اعطای ویزا برای وی جهت شرکت در کنفرانس ملل متحد در مورد تغییرات آب و هوایی دانست.

در سال 1960، سازمان ملل متحد اعلام نمود که پاکستان نمی تواند از اعطای روادید به نماینده رژیم صهیونیستی جهت شرکت در اجلاس بین المللی در این کشور خودداری نماید. همچنین در همین سال ، دفتر حقوقی سازمان ملل متحد اعلام نمود که کشورهای آفریقایی حق ممانعت از ورود نماینده آفریقای جنوبی و پرتغال جهت شرکت در اجلاس کمیسیون اقتصادی برای آفریقا را ندارند. در قضیه یاسر عرفات در سال 1988، دولت ایالات متحده آمریکا با استناد به اینکه حضور یاسر عرفات در آمریکا ، یک تهدید علیه امنیت این کشور است، از اعطای روادید به وی خودداری نمود . دفتر حقوقی سازمان ملل متحد طی بیانیه ای در صفخات 305-308) اعلام نمود که موافقتنامه مقر میان سازمان ملل متحد و ایالات متحده آمریکا فاقد مقرره ای است که ایالات متحده آمریکا را قادر سازد به بهانه مسائل امنیتی از اعطای روادید به نماینده عضو ملل متحد خودداری نماید. همین موضع گیری توسط قطعنامه 43/48 سال 1988 مجمع عمومی سازمان ملل متحد مورد تایید قرار گرفت و به صراحت " عدم اعطای روادید به یک نماینده عضو ملل متحد، در تعارض آشکار با تعهدات بین المللی میزبان و نقض تعهدات ناشی از موافقتنامه مقر" عنوان گردید.

در نوامبر 2009، روبرت موگابه، رئیس جمهور زیمباوه که برای سفر به اتحادیه اروپا ممنوعیت داشت، صرفا بدلیل اینکه جهت شرکت در یک اجلاس سازمان بین المللی ( اجلاس جهانی غذا- World Food Summit) در رم درخواست روادید نموده بود، این روادید را دریافت نمود.

نتیجه گیری:

سازمان ملل متحد، فرصتی برای گفتگو و ارائه نقطه نظرات است، مجالی برای گفتن و شنیدن و بهانه ای برای دیالوگ و بردباری؛ مقدمه منشور ملل متحد را در آغاز این نوشتار از آن جهت یادآور شدم تا نشان دهم اساس سازمان ملل بر گفتگو و تسامح در برابر نظرات دیگران است و هرگونه ایجاد محدودیت در پیام رسانی و گفتگو ( اعم از اعطای روادید ، محدودسازی دسترسی ها در حین سفر، ایجاد مشکلاتی در انجام سفر و ...)، نه تنها تیشه بر ریشه اندیشه خرد جمعی و نظام چندجانبه گرایی سازمان ملل متحد است بلکه در تعارض آشکار با استقلال سازمان ملل متحد و تعهدات کشور میزبان در قبال این سازمان و اعضای آن می باشد.

کشورهای عضو سازمان ملل متحد به منظور مشارکت در روند تصمیم گیری و اجرای تصمیمات ملل متحد، ناگزیر از مشارکت آزادانه در نشست های سازمان ملل و ارکان و کمیته های تخصصی آن بوده و در این میان کشور میزبان، حق هیچگونه اعمال نظر ( جز در موارد خاص کیفری) ندارد.

نکته حائز اهمیت در اعلام تحریم علیه وزیر امور خارجه یک عضو ملل متحد، فارغ از میزان اجرایی شدن یا نشدن آن، توهین به ملتی محسوب می شود که نماینده ای را برای بیان نگاه سیاسی خود انتخاب نموده و این نماینده در راه اجرای وظایف محوله، با محدودیت ها و تحریم های عضو دیگری که مسئولیت میزبانی از تریبون سازمان ملل متحد را نیز بر عهده دارد، روبرو شده است.

بطور خلاصه ، تعهد کشور میزبان در ایجاد تسهیلات حضور نمایندگان کشورهای عضو ملل متحد برگرفته از مبانی سه گانه زیر می باشد:

ماده 105(2) منشور ملل متحد مقرر می دارد:" نمایندگان اعضای ملل متحد و مسئولین دیگر سازمانهای تخصصی مشمول مصونیتها ومزایایی هستند که بتوانند وظایفشان را که مربوط به سازمان است، مستقلا انجام دهند."

بر اساس کنوانسیون 1946 مزایا و مصونیتهای سازمان ملل متحد( ماده 4، بخش 11(d) ) : نمایندگان اعضای ملل متحد و همسرانشان باید از محدودیتهای مهاجرتی ( کشور میزبان) معاف گردند.

مواد 11 ، 12 و 13 موافتنامه مقر سازمان ملل متحد و ایالات متحده آمریکا (1947) ، تعهدات غیرقابل تعلیق کشور میزبان در اعطای ویزا و تسهیلات آمد و شد نمایندگان اعضای ملل متحد را تشریح می نمایند.

اقدام اخیر و اقدامات گذشته آمریکا در ایجاد محدودیت در دسترسی ها و اعمال سلیقه در اعطای روادید نمایندگان کشورها، آشکارا نشان دهنده به گروگانگیری مقر سازمان ملل متحد در خیابان 42 منهتن می باشد.

در این گروگانگیری، کشورهایی که با سیاستهای نابخردانه ایالات متحده آمریکا مخالف می باشند، از دسترسی آزاد به تریبون ملل متحد که پس از تجربیات دردناک دو جنگ جهانی، بنا شده است، محروم شده و یا برای رساندن صدای خود به گوش سایر کشورها، اندیشه کده ها و رسانه ها با چالش های جدی روبرو شده و در نهایت ، هزینه های این محرومیت ها و محدودیت ها را در صورت حساب صلح و امنیت بین المللی منظور می نمایند.

به همین دلیل است که فارغ از هیاهوهای سیاسی، آیا زمان آن نرسیده است تا کشورها برای حفظ صلح و امنیت بین المللی،برای آزادی گروگان خیابان 42 منهتن نیویورک چاره ای بیاندیشند؟

[1] در کتابهای تاریخی از جمله کتاب اعلام الوری و بحار الانوار ، داستان هدایت " اسعد بن زراه" و "ذکوان بن علد فیس" در این رابطه می باشد.